馬清:城市交通治理模式變革

發布日期:2019-04-22 點擊次數:43  字體顯示:【大】  【中】  【小】

城市交通治理模式現狀問題

本文提到的城市交通治理模式,是指圍繞既定的城市交通發展目標,通常采用的規劃、建設、管理、運行等策略和措施。長期以來,中國城市普遍將城市交通治理責任歸于城市政府,城市交通規劃由政府組織編制,城市交通設施建設由城市財政負擔,公共交通由少數國有公交企業壟斷經營,城市交通管理由政府部門分工負責等。城市政府單一治理模式的好處是:1)總體運作效率高,項目決策、建設、運營周期短,實施快;2)由于項目建設采用財政資金,資產屬性單一,資產管理和運作簡單明了。

交通治理模式與城市的發展階段緊密相關。近10年,大城市經歷了快速城鎮化過程,城市空間拓展成為必然。城市交通作為支撐城市空間的重要載體,受到城市政府的高度重視,在城市交通基礎設施加速建設的同時,也顯現出了不少值得關注的問題。

1)發展理念:注重效率,忽視公平;注重機動車交通,忽視人的出行需求和品質提升。

許多城市的綜合交通規劃目標主要關注于交通在空間上的可達性,例如“一小時交通圈”指標,而往往這些指標還是建立在高(快)速路網基礎上小汽車的通達時間。盡管有些城市綜合交通規劃同時提出了較高的公共交通出行分擔率指標,但是缺乏公共交通方式的可達性指標,特別是欠缺公共交通與小汽車全程出行時間的比值等方面的指標,造成公共交通與小汽車交通的比較優勢難以定量體現,忽略了小汽車的高可達性對公共交通出行選擇的影響,公交優先發展在交通規劃的落實上存在不系統、不連貫的問題。

在道路空間分配上過度考慮小汽車的通行需要,經常以小汽車的通行能力和運行速度作為評價城市交通運行水平的主要指標。在追求小汽車通行效率的同時,忽視了公共交通、自行車交通、步行交通等其他交通方式的發展。畢竟大城市小汽車出行分擔率一般不應超過30%,而小汽車的行駛和停放往往占用了70%以上的道路空間。此外,小汽車停車占用公共空間的現象也非常普遍,造成社區空間缺乏連續的人行道,甚至出現停車占用消防通道的情況,不僅造成了秩序混亂,也存在明顯的侵權行為和安全隱患。

2)設施規劃建設:注重規模擴張,忽視交通系統的協同效應;同時城市交通設施建設需求持續增加,財政風險加大,財政支撐能力受到挑戰。

城市綜合交通體系不僅要求規模適宜,更重要的是交通體系結構合理并銜接便利。但是不少大城市存在以下常見問題:

1 新區道路網絡等級結構不合理,快速路和主干路比例偏高,次干路和支路相對缺乏;

2 缺乏交通樞紐體系,各種交通方式銜接不便,例如高鐵站與城市交通,特別是公共交通銜接不暢并缺乏信息共享;

3 停車規模與區域特征、道路容量不匹配,對于城市中心區有盲目追求高停車供應的傾向;

4 同時追求城市軌道交通線網、城市快速路網規模擴大,而忽視兩者之間及其與城市主導交通模式的內在關系。

另一個值得關注的問題是城市交通規劃缺乏對市場經濟條件下資源配置方式的有效應對。軌道交通線網規劃盲目追求規模擴張,許多大城市軌道交通線網規模超過1000km,但是土地使用集約化程度低,人口聚集度低,軌道交通的建設投資難以從土地溢價中得到補償。

長期以來城市以行政區配置資源,城市之間是競爭關系,政府不惜降低地價甚至零地價招商引資,政府還要負責拆遷和基礎設施配套,資金主要通過房地產開發(即土地財政)和平臺融資獲得。這種方式在快速城鎮化背景下對城市建設起到了支撐作用,但是當前限定大城市發展邊界的情況下,這種模式難以持續。另一方面,近期國家出臺了一系列規范資金運作、防范財政風險的措施,原來城市政府用于基礎設施的投資渠道難以為繼。在土地財政和政府融資平臺受到限制的情況下,如何解決交通基礎設施的持續投入,滿足城市發展需要?

3)城市交通管理:主要依靠政府自上而下的管理,行政手段為主,忽視市場手段和社會層面共同參與治理。

許多大城市社區停車問題成為難以解決的頑疾。由于停車需求的快速增長,停車空間有限且擴容的難度極大,盡管有些城市規劃了社區公共綠地廣場的地下停車場,但是往往對地面綠化和社區公共空間產生諸多負面影響,社區居民對這種方式存在諸多反對意見。晚間違章停車現象十分普遍,交警部門的執法又極易與居民產生沖突,為減少矛盾,交警部門也只能降低執法力度,違章停車數量和影響程度逐步擴大。社區道路免費車位被部分車輛長期占用,有限的路內停車位使用效率低下。

交通需求管理缺乏市場調節手段。在交通需求快速增長的背景下,交通設施建設固然是滿足需求的重要手段。但是,由于受到建設條件、資金、拆遷等制約,只靠設施增長難以滿足快速機動化交通的發展需要,還需要從需求側入手,調整出行方式,優化交通結構。當前大多數城市幾乎沒有系統的交通需求管理措施,有的超、特大城市采用了限購、限行等行政措施,難以起到標本兼治的作用,也容易引起市民對公平公正性的質疑。

對市場推動的共享交通模式缺乏應對手段。隨著互聯網等信息技術在城市交通的應用,共享單車、網約車、共享駕乘、共享車位等方式出現并快速發展。理論上,共享交通可以提高設施的使用效率,改變原來只有通過交通設施增長來滿足交通需求增長的模式,但是由于市場逐利意識,會造成對公共資源的過度占用,而導致“公地悲劇”和“市場失靈”(如共享單車占用人行道)。城市政府既不能嚴格限制,又不能任其發展,政策的滯后和管理的單一是一種普遍現象,如何合理引導市場化交通發展,改善城市公共空間環境,促進城市交通有序發展也是擺在城市政府面前的一個課題。

4)政府體制:多部門分散管理,缺乏對發展戰略目標的統籌把握和持續跟蹤;綜合性政策措施缺位;公路與城市道路難以有效對接;區域交通缺乏統籌;難以適應一體化交通發展要求。

城市交通是一個綜合系統,不僅需要各子系統內部的完善,也需要達到整體協同,不能有明顯的短板。當前,比較普遍的問題是政府管理體制多元,政府相關部門的交通治理目標限定在部門事權劃分范圍,只關注事權范圍內的目標,而忽視了城市綜合交通的發展目標,造成局部改善,整體難以優化的窘境。例如:隨著城市空間的快速拓展,原來公路的實際使用功能向城市道路轉變,而由于管理權限、養護資金來源等因素,城區內的公路和城市道路存在二元化管理,各自建設計劃不協同的情況時有發生,標準不統一,銜接難度大。再者,城市道路建設和公共交通建設投資的比例關系對城市交通發展的整體目標關系重大,但由于體制障礙和建設資金來源渠道不同等問題卻難以有效調控。有的城市存在重視高等級道路建設,忽視公共交通和交通樞紐建設的情況,過于追求滿足小汽車的快速通行需求,而忽視次干路、支路建設,自行車交通、步行交通以及交通環境難以同步改善。

未來城市將向區域化方向發展,區域交通一體化要求機場、港口等重大設施區域共享、分工協作。但是目前各自為戰的現象還比較普遍,城市群層面的規劃缺乏權威性,城市之間路網系統不銜接、不匹配的情況時有發生,區域交通樞紐布局難以滿足城市群交通發展需要。

5)決策機制和公眾參與:政府在重大城市交通決策方面與公眾的訴求有時存在差異,城市交通決策過程中公眾參與的方式單一、力度不足,決策機制有待完善。

在規劃層面,普遍采用政府組織,委托專業設計團隊編制完成,進行必要的專家咨詢和社會公示后批復實施。而城市政府通常會受到換屆及主要領導人的更替而改變規劃決策,城市發展方向的左右搖擺導致城市建設用地和交通基礎設施建設資金投放存在不確定的弊端,造成有限的土地資源和資金難以有效持續發揮應有的作用,機會成本過高,降低了資源配置效率。

從治理模式的角度分析,問題的癥結是政府追求的城市交通發展目標與公眾的訴求未必完全吻合,甚至有的會有較大偏差。在快速城鎮化過程中,政府更加強調城市建設空間的拓展,需要快速交通設施作為支撐,拉近新區與城市中心的時空距離,從而促進新區土地升值,利用土地出讓和房地產開發積累財政資金,用于交通、市政等基礎設施建設。而公眾出行需求大多在建成區,出行距離相對較短,大量公眾的訴求是改善建成區出行環境和服務水平。那么在有限資源的前提下,如何做到既要通過大量交通設施建設支撐新城區拓展,又要改善建成區的出行環境和服務水平?政府的交通發展計劃在多大程度上、以何種方式取得公眾的認可方可付諸實施?盡管幾乎所有城市政府在重大規劃和建設項目決策過程中會安排公眾展示等征求公眾意見的程序,但是這些意見往往有以偏概全的問題,機動車使用者對“緩解機動車交通擁堵”的呼聲高于弱勢群體改善基本出行條件的訴求。在這種背景下,在道路空間分配上,增加小汽車路權,減少公共交通、自行車、步行路權的現象就難以避免了。

在市場配置資源的程度不斷提高的背景下,城市發展的不確定性上升,但是目前往往是注重長遠規劃,忽視過程評價和動態調整。

總之,上述問題的出現有城市所處時代的背景特征。例如,在效率和公平的關系上,過去國家強調的是“效率優先,兼顧公平”,今后將轉為“在公正基礎上追求效率,以公平促效率”。此外,也有發展目標上的偏差、體制機制障礙、管理方式落后、治理主體單一等弊端。其中,許多問題并非孤立存在,而是具有關聯性。核心是需要重新審視和修正城市交通的頂層設計——城市交通治理模式。

城市交通治理模式變革方向與路徑

在問題導向的基礎上,還需要遵循黨和國家的方針、政策,發揮理念導向的指引作用。

1)“堅持以人民為中心的發展思想,堅持人民城市為人民”,作為城市交通治理的根本目標;

2)“五位一體”,強調了目標和手段要統籌兼顧;

3)“推進國家治理體系和治理能力現代化”,突出了包括社會在內的多元治理主體在治理體系中的重要作用;4)“使市場在資源配置中起到決定性作用,更好發揮政府作用”,總體上闡明了政府與市場在國家治理體系中的關系,也為城市交通治理提供了重要啟示;

5)“城市規劃要由擴張性規劃逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構的規劃”,作為城市交通轉型發展重要標準。

 1、修正城市交通治理目標

城市交通治理的總目標應當充分體現和全面落實以人民為中心的發展理念,走可持續發展的道路。

1)城市交通要體現公平性。城市交通要為全體市民和外來者提供服務。每一個交通參與者均應得到應得的權利,同時承擔應承擔的責任,也就是權責對等。應當公平享有交通方式使用權利并承擔義務(小汽車的擁有和使用);公平分擔交通運輸帶來的利益和影響(交通正外部性和負外部性);公平獲取交通服務實現出行目的的權利(交通可達性、覆蓋率)。體現包容性,體現對包括弱勢群體在內的全體民眾的尊重。

2)城市交通要走集約發展路徑。建立與土地集約化使用相適應的集約化交通體系,優先發展城市公共交通,建立多層次公共交通系統,提高公共交通的服務水平,強化交通樞紐建設和管理,方便換乘,增強公共交通的可達性和可靠性。促進土地混合使用、職住平衡的土地使用布局模式。

3)倡導和鼓勵綠色交通。發展有利于城市環境改善和能源節約的交通方式,減少個人機動車輛的使用,尤其是減少高污染車輛的使用;提倡步行,提倡使用自行車與公共交通;提倡使用清潔干凈的燃料和車輛等。

4)提高交通運行和運輸效率。建立健全城市道路和公路網絡、城市軌道交通和公共汽車網絡。優化網絡層次和網絡結構,完善綜合交通運輸體系,促進各種交通方式按照合理運距、出行目的、出行時間和可靠性要求均衡發展。

5)保障交通安全有序。建立健全道路交通安全和交通秩序法規體系和行為規范,逐步在社會層面強化路權意識、規則意識、文明意識。完善道路交通設施,依法依規查處交通違章行為,加強交通安全教育、交通秩序維護。

6)推進智能和共享交通。鼓勵和規范共享汽車、共享單車、共享車位等共享交通模式,積極應對無人駕駛、新能源汽車、電子車牌、無感支付等交通新技術變革,促進資源的節約和有效利用,滿足多元化、個性化交通需求。

 2、實施一體化交通治理策略

城市交通系統是一個復雜、開放的大系統,既包含人、車、物、交通設施(道路及公交網絡、樞紐場站、停車場等)等基本要素,又涉及城市土地使用、經濟與財政、環境、社會、科技等外部要素。因此,難以將城市交通歸于單一屬性,需要結合城市交通多因素關聯的特征,實施一體化的治理策略。

1)綜合交通系統內部協同。促進各種交通方式之間的高效配合和有機銜接,提高綜合交通體系的整體效能。

2)交通與土地使用協調。提高土地集約化程度,推進交通系統與土地使用在空間布局、實施時序、開發模式上的協同。

3)經濟和政府財政的可持續。積極探索交通供給側市場化改革和交通需求側市場化手段。

4)交通與環境的可持續。推進綠色交通、推廣新能源汽車,改善大氣環境、減少噪聲污染。

5)交通與社會的可持續。降低小汽車的社會公共成本,促進社會公平,提高公眾參與決策的程度和水平,加強社區交通環境治理。

6)突出科技創新引領。積極推進和有效應對交通工具的進步,推動共享交通,促進交通信息化。

 3、建立適應發展要求的治理體系

城市政府應在城市交通治理中起主導作用,建立政府、市場、社會協同的治理體系。政府的職責是維護和保障公共利益。1)規劃制定與實施:政府按照法律賦予的職責組織編制并實施城市交通規劃,在依法依規按程序的基礎上,提高規劃決策的科學性、公平性、前瞻性,適時開展規劃實施效果評估。2)制定調控政策:促進綜合交通系統協同,交通與土地使用的協調,交通在經濟和財政、環境、社會方面的可持續發展。3)提供基本公共服務:推進城市道路、公共交通等具有公共屬性的基礎設施建設和運營。4)執法監管:維護交通秩序,保護公民合法交通權益和交通安全,保障交通運行。

重視和加強市場在城市交通治理中的作用。按照經濟學原理,城市交通具有外部性特征,即交通設施建設和運營產生的外部效應或溢出效應。外部性可以分為正外部性和負外部性。綜合應用經濟和市場手段配置交通資源,使交通設施產生的溢出效應內部化,外部負效應內部化。1)在城市交通設施建設的資金來源上,創新PPP,BOT等投融資模式,注重交通基礎設施的投資效益。結合軌道交通規劃建設,推進TOD模式,將軌道交通車站周邊土地溢價回饋軌道交通建設,實現軌道交通與土地使用空間布局協同、開發時序協同、開發模式協同,促進軌道交通可持續發展;推進停車產業化發展。2)采用市場規則和手段實施交通需求管理。采用區域差別化的停車收費政策、擁堵收費等,通過收費方式實現負外部性內部化,所得資金用于改善城市交通環境、發展公共交通等公益事業。3)在政府提供基本公共服務的基礎上,引入市場要素參與公共交通運營、共享自行車、網約車等個性化服務,滿足多樣化的交通需求,彌補政府基本公共服務的不足。4)發揮企業的技術創新主體作用,推進交通信息化服務、交通工具更新換代、大數據對交通決策支撐等。

社會治理是指在一定共同價值基礎上,人們處理社會事務和提供社會公共服務的過程,社會治理的目標是實現社會公平、公正及社會效率。將社會治理引入城市交通治理體系是新形勢的發展要求。主要體現在:1)以人為本理念在城市交通領域不斷強化,城市交通規劃、建設、管理和運行為公眾服務,應最大程度上體現公眾的意志,重大交通規劃建設決策要得到公眾的認可和支持;2)公眾參與交通治理對樹立共同價值趨向,實現社會公平、公正及社會效率具有重要意義。社會層面治理主要從社區交通及公共空間治理、規劃及公共政策的公眾參與、法規意識的不斷強化、公共利益的觀念、對交通治理成效評價等方面加以推進。

 4、探索多方共同參與的治理手段

城市交通治理需要綜合運用政府、市場、社會治理模式(見圖1)。例如在社區停車治理方面,首先需要正確把握停車場在公共經濟學意義上的屬性。停車場的使用由于存在排他性和邊際成本遞增的特征,不屬于公共物品,根據不同停車場的功能,應分別屬于準公共物品和私人物品。根據這一特點,停車場并非屬于政府利用財政資金建設交通并免費提供使用的設施。停車產業化方向是必然選擇。

圖1 城市交通治理模式轉型

其次,推進停車產業化發展,治理停車問題需要多層面共同參與。具體措施:1)政府要加強停車秩序的管理,對違章停車依法查處;2)采用政府和市場結合的方式建設部分停車設施;3)政府出臺政策促進既有停車設施共享,并制定合理的收費政策;4)政府組織對路內停車位進行評估和精細化設計;5)利用智能停車和互聯網等先進技術手段,提高停車信息采集發布、停車繳費、共享停車位等服務水平。

最后,需要在老舊城區探討采用社會治理模式整治停車問題的方法。老舊城區普遍存在停車位不足、停車需求大、缺乏停車場建設空間、違章停車嚴重、公共空間被停車占用等問題。簡單采用處罰措施治理亂停車雖然能解決一定的問題,但易造成居民和政府之間的隔閡和矛盾。建議對周邊道路進行精細化設計,劃定可用于夜間停車的停車位,把原來部分非法停車空間合法化,對路內停車位收費,資金反哺當地居民用于公共設施、公共衛生、公共安全的改善。有停車需求的居民可以繳費停車,無車居民可以得到相應的公共服務補償,實現政府與當地居市交民的利益共同體,保障必要的步行空間,提升環境品質。

寫在最后

城市正面臨由高速發展向高質量發展轉型,城市空間由擴張式向內涵式發展轉變,以人為本和可持續成為基調。城市交通治理需要順應形勢,在發展理念、目標體系、實施策略、治理體系、治理手段、責權劃分、執法監管、評估調控等方面不斷探索創新。特別是針對長期難以解決的突出問題(如社區停車治理)采用綜合治理的方法,先試點,總結經驗和教訓,再逐步推廣。

作者:馬清(青島市城市規劃設計研究院副院長、研究員)

摘自:《城市交通》2019年第1期     文章轉載自公眾號——青島規劃研究

網址:https://mp.weixin.qq.com/s/stMZD4kGy7EizaXyuqE3JQ

彩票大赢家-首页 高清 | 泰宁县 | 彭阳县 | 卢龙县 | 本溪市 | 通山县 | 南投县 | 藁城市 | 延安市 | 大余县 | 江口县 | 泰安市 | 柞水县 | 长武县 | 张家港市 | 枞阳县 | 宝兴县 | 金阳县 | 遵义县 | 鹤壁市 | 宝丰县 | 浦江县 |